पाकमधील प्रशासकीय सुधारणांनी काय साध्य होणार?

१७४०च्या दशकातील कर्नाटक युद्ध आणि १७५७च्या प्लासीच्या लढाईने ‘ब्रिटिश ईस्ट इंडिया कंपनी’चे पूर्णतः रूपांतर होऊन ती ब्रिटनच्या राजकीय प्रसाराचे एक उपकरण झाली. भारतात राजकीय सत्तेच्या प्रसारासह प्रशासनाच्या सुदृढीकरणासाठी नवे उपाय करण्यात आले व त्यात ‘भारतीय नागरी सेवा’ किंवा ‘आयसीएस’चे महत्त्व सर्वाधिक होते. १९व्या आणि २०व्या शतकात वसाहतवादी प्रशासकांनी साम्राज्यावर सत्ता गाजवण्यासाठी भारतीय नागरी सेवेद्वारे प्रशासित शक्तिशाली आणि उच्च केंद्रीकृत नोकरशाही संस्थांचा विकास केला गेला. प्रतिनिधी संस्थांनी हळूहळू वसाहती भारतात आणल्या. अर्थात, त्यामागचा हेतू त्याचा ‘सेफ्टी वॉल्व्ह’सारखा करण्याचाच होता व तसे सर बार्टल फ्रेयर म्हणत असे. तथापि, या दुबळ्या नियुक्त संस्थांची भूमिका धोरण निर्धारक संस्थांऐवजी सल्लागार म्हणून काम करण्याची आणि मूळ धोरणात्मक मुद्द्यांवर कार्य करण्याऐवजी त्यांची उपयुक्तता स्थानिक प्रशासकीय प्रकरणे धसास लावण्याची होती. त्या लोकशाही संस्था नव्हत्या, ज्या निर्वाचित प्रतिनिधींना सत्ता हस्तांतरित करत होत्या, तर नोकरशाहीच्या राज्यावरील अधिकाराला वैधता देणे आणि त्याच्या बळकटीसाठी मदत करण्यासाठी तयार केले गेले होते. फाळणीच्या परिणामस्वरूपी अस्तित्वात आलेल्या पाकिस्तानमध्ये भारतामुळे वारशात मिळालेल्या वसाहती फारच मजबूत नोकरशाही संस्था आणि स्वातंत्र्यानंतर सातत्याने दुबळ्या केल्या गेलेल्या प्रतिनिधी व लोकशाही संस्थांदरम्यानच्या शक्तीचे व्यापक असंतुलन पाकिस्तानमधील राजकीय अस्थिरतेच्या सर्वात प्रमुख कारणांपैकी एक राहिले. आज नोकरशाही आणि त्याच्या राजकीय मालकांच्या अक्षमता, प्रशासनाचे अति-राजकीयीकरण आणि भ्रष्टाचाराचे कारण राज्याच्या संस्थांची निष्प्रभता पाकिस्तानच्या आर्थिक, सामाजिक आणि राजकीय विकासाला भयंकर नुकसान पोहोचवत आहे. आपल्या नागरिकांचे कल्याण आणि संरक्षण प्रदान करण्यात राज्याचे अपयश, अपुर्या् सामाजिक सेवा आणि कायद्याच्या शासनाचा अभाव राज्याच्या वैधता व स्थैर्याला संपवत आहे.

प्रशासनात व्याप्त या कमतरतेला दूर करण्यासाठी वेळोवेळी काही प्रयत्न केले गेले. १९४७ ते १९७१ पर्यंत नोकरशाहीने पाकिस्तानच्या धोरण निर्धारणात मुख्य भूमिका निभावली आणि निर्वाचित नेत्यांचे त्यावर नाममात्र नियंत्रण आणि प्रभाव राहिला. १९७१ सालच्या पाकिस्तानच्या फाळणीनंतर सत्तेवर आलेल्या झुल्फिकार अली भुट्टो यांनी १९७३ साली तयार केलेल्या प्रशासकीय सुधारणा आणल्या. त्या सुधारणांनी कुलीन सीएसपी संवर्गाला दुबळे करणे आणि शक्तिशाली नोकरशाहीवर राजकीय प्रभाव व नियंत्रण वाढवण्याचे प्रयत्न करण्यात आले, जे नागरी सेवेच्या राजकीयीकरणामध्ये परिवर्तित झाले. भुट्टो यांनी १९७३च्या संविधानात नागरी सेवांची सुरक्षा हटवली, जेणेकरून त्याची शक्ती दुबळी केली जाईल. नंतरचे त्यांचे उत्तराधिकारी झिया उल हक यांनीदेखील या सुधारणा तशाच ठेवल्या. परवेझ मुशर्रफ यांनी तर नागरी प्रशासनात वरिष्ठ लष्करी अधिकार्यांंची नियुक्ती करून त्याला थेट लष्करी जाळ्याचे आज्ञाधारक करण्याचे प्रयत्न केले. आता लष्कराने निवडलेले पंतप्रधान इमरान खान सुधारणांची कोणती नवी आवृत्ती घेऊन आले आहेत, हे पाहूया.

नुकतेच पाकिस्तानच्या केंद्रीय शिक्षण आणि व्यावसायिक प्रशिक्षणमंत्री व संवैधानिक सुधारणांच्या कॅबिनेट समितीचे प्रमुख शफकत महमूद यांनी शासन प्रणालीत सुधारणा घडवण्याच्या उद्देशाने नागरी सेवांत मोठ्या सुधारणांची घोषणा केली. त्यानुसार सुधारणांचे प्रमुख क्षेत्र, सिव्हिल सर्वंट प्रमोशन (बीएस-१८ ते बीएस-२१) नियम, २०१९, सिव्हिल सर्वंट (डायरेक्टली रिटायरमेंट फ्रॉम सर्व्हिस) नियम, २०२०, ‘इफिशिअन्सी अॅमण्ड डिसिप्लिन रुल’, २०२०, ‘रिवाइज्ड एमपी स्केल पॉलिसी’, २०२०, ‘रोटेशन’, ‘पॉलिसी’, २०२० आणि ‘कॅडर’च्या शक्तीचे सुसूत्रीकरण आहे.सुधारणांच्या आवश्यकतेवर जोर देत महमूद म्हणाले की, “सिव्हिल सेवेतील पदोन्नतीमध्ये पदोन्नती प्रदान करण्याचा अधिकार कोणाला? ही एक मोठी समस्या असून त्यावरून मोठ्या प्रमाणावर संभ्रम निर्माण होतो. आता मात्र, प्रथमच नियुक्त प्राधिकार्यां ना यासंदर्भाने स्पष्टपणे परिभाषित केले आहे. याव्यतिरिक्त पदोन्नतीबाबत स्पष्ट नियम तयार करण्यात आले असून, ज्या अधिकार्यांरवर केंद्रीय तपास यंत्रणा राष्ट्रीय उत्तरदायित्व विभागात चौकशी प्रलंबित असेल तर त्यांना पदोन्नत केले जाणार नाही व त्यांच्याविरोधातील तपास संपेपर्यंत त्यांची पदोन्नती स्थगित केली जाईल. सोबतच कार्यकाळ समाप्त होण्याआधी एखाद्या सिव्हिल सेवकाला सेवानिवृत्त करणे आणि त्याच्या प्रक्रियेचा स्पष्ट उल्लेख करण्यात आला आहे.”

पुढे ते म्हणाले की, “सिव्हिल सेवकांना सेवानिवृत्त करण्याचा अधिकार कोणाजवळ आहे, हे आता परिभाषित करण्यात आले आहे. त्यानुसार ‘केंद्रीय लोकसेवा आयोगा’च्या अध्यक्षाकडे ‘बीएस-२०’ आणि त्यावरच्या श्रेणीला सेवानिवृत्ती देण्याचा अधिकार असेल, तर ‘बीएस-१७’ ते ‘बीएस-१९’ श्रेणीसाठी सचिव तर ‘बीएस-१६’ व त्याखालील अधिकार्यांीसाठी वरिष्ठ संयुक्त सचिव, सेवानिवृत्ती प्रदान करणारा सक्षम प्राधिकारी असेल. या नव्या सुधारणांमध्ये भरती पद्धतीत पूर्णपणे परिवर्तन आणल्याचा दावा करण्यात आला आहे. सिव्हिल सेवेत मॅनेजमेंट प्रोफेशन्ससाठी (एमपी) जाहिरात काढून भरती करण्याची परवानगी देण्यात आली आहे. नव्या सुधारणांत ‘रोटेशन पॉलिसी’तील सुधारणांबाबत मोठे दावे केले गेले आहेत.”

उल्लेखनीय म्हणजे, पाकिस्तानी प्रशासकीय सेवा आणि पाकिस्तानी पोलीस सेवा या दोन सेवांना केंद्र आणि प्रांत, दोन्हीत काम करण्याची परवानगी आहे. त्यानुसार संबंधित सेवक एक तर प्रांतात १०-१५ वर्षे काम करण्याचा पर्याय निवडतो, तर काही सेवक केंद्रात. आता नवीन धोरण तयार करण्यात आले असून, त्यात ‘रोटेशन’ला पदोन्नतीशी जोडले आहे. त्यानुसार एखादा अधिकारी एखाद्या प्रांतातच राहण्याला प्राधान्य देत असेल तर तो ‘बीएस-२१’मध्ये पदोन्नतीच्या संधीपासून वंचित राहील. आता एखाद्या प्रदेशात राहण्याचा कमाल कालावधी दहा वर्षे करण्यात आला आहे. दरम्यान, या ड्राफ्टमध्ये सुधारणांचा उद्देश पाकिस्तानच्या प्रशासकीय सेवांची शक्ती कमी करण्याचा आहे, असे सांगितले आहे. यामुळे अन्य सेवांसाठी संधी वाढेल आणि त्यांना सशक्त होण्याची संधी मिळेल.

दरम्यान, एका बाजूला सरकार नव्या सुधारणांना क्रांतिकारी पाऊल ठरवत आहे, तर टीकाकारांच्या मते, यात नवे काहीही नाही. सरकारने पदोन्नती रोखून ठेवणे आणि गुन्हेगार नागरी सेवकांविरोधात दंडात्मक कारवाईसाठीच्या घोषित प्रमुख उपायांत बहुसंख्य माजी लष्करशहा निवृत्त जनरल परवेझ मुशर्रफ यांनी केलेल्या कायद्यांचाच भाग आहेत. १२ ऑक्टोबर, १९९९ रोजी तत्कालीन पंतप्रधान नवाझ शरीफ सरकारला हटवून मुशर्रफ यांनी २७ मे, २००० रोजी ‘रिमूव्हल ऑफ सर्व्हिस’ (स्पेशल पॉवर्स) ऑर्डिनन्स २००० जारी केला. त्याने सक्षम प्राधिकार्यानद्वारे अक्षम अधिकार्यांरना बरखास्त करण्याचा मार्ग सोपा केला. सक्षम प्राधिकार्यांुच्या माध्यमातून एखाद्या नागरी सेवकाविरोधातील तपासाची संकल्पना याआधीही पेश करण्यात आलेली आहे. परंतु, इमरान खान सरकारने सदर चौकशीची कालमर्यादा १०५ दिवसांची निश्चित केली आहे. तथापि, पाकिस्तानमध्ये कालमर्यादेची पर्वा करण्याची प्रथा-परंपरा नाही. दहशतवाद-रोधी अधिनियम, दहशतवादविरोधी न्यायालयाकडून काही आठवड्यांत खटला संपवण्याबद्दल सांगितले जाते आणि राष्ट्रीय उत्तरदायित्व अध्यादेशाने एखादा खटला संपवण्यासाठी ३० दिवसांची कालमर्यादा निश्चित केली आहे. परंतु, यापैकी एकही सुनावणी निश्चित कालमर्यादेत संपलेली नाही. अशाच प्रकारच्या अन्य काही तरतुदींना सुधारणांसह सादर करण्यात आले, ज्यात काहीही नावीन्य वा मूलभूत परिवर्तन आणण्याच्या शक्यतांचेदेखील दर्शन होत नाही, म्हणूनच सुधारणाविषयक जाणकार आताच्या सुधारणांना ‘नव्या बाटलीत जुनीच दारू’ मानत आहेत.

पहिल्या महायुद्धानंतरच्या नवीन परिवर्तित परिस्थितीत ब्रिटनचे पंतप्रधान लॉयड जॉर्ज यांनी भारतीय नागरी सेवेला साम्राज्याची पोलादी चौकट म्हटले होते. कारण, नागरी सेवेचे प्रमुख काम ब्रिटिश साम्राज्यातील भारतासारख्या सर्वात मोठ्या वसाहतीला साम्राज्याशी मजबुतीने जोडून ठेवणे हेच होते. परंतु, आज स्वातंत्र्यप्राप्तीनंतर सात दशकांपेक्षाही अधिकचा काळ लोटला, तरीही पाकिस्तानात ब्रिटिश वसाहतवादी परंपरेचे अनुकरण पाकिस्तानी नोकरशाही व्यवस्था करत असून, त्यामुळे ती लोकशाही व्यवस्थेपेक्षाही मजबूत झाली आहे. पाकिस्तानात लोकशाहीची स्थिती अजूनही सुदृढ झालेली नाही. परिणामी, शासनाची कार्यकारी शक्ती प्रामुख्याने नागरी आणि लष्करी नोकरशहांद्वारे प्रत्यक्ष वा अप्रत्यक्षरीत्या नियंत्रित केली जाते आणि त्याचे नुकसान कुठे ना कुठे विधिमंडळ व न्यायपालिकेसारख्या अंगांनाही सोसावे लागते. अशा परिस्थितीत, त्याच्या शक्तीवर लगाम कसणे आणि त्यावर बंधने आणणे शासनासाठी आवश्यक होते. परंतु, पाकिस्तानी लोकशाहीचे दुर्भाग्य की, ती लष्कर आणि बिगरलष्करी नोकरशाहीवर पूर्णपणे अवलंबून आहे. कुप्रबंधन, राजकीय जोड-तोड आणि भ्रष्टाचाराने पाकिस्तानी नागरी सेवेला प्रभावी प्रशासन आणि मूलभूत सार्वजनिक सेवा प्रदान करण्यात असमर्थ केल्याचे दिसून येते. पाकिस्तानी जनता नागरी सेवकांना बेजबाबदार आणि भ्रष्ट तसेच शोषकाच्या रूपातच पाहते. महत्त्वाचे म्हणजे, नोकरशाहीची शिथिलता आणि अक्षमता फक्त शासनव्यवस्थेला दुबळे करत नाही, तर ती लष्कर आणि कट्टरपंथीयांना राज्य अस्थिर करण्याची संधीही प्रदान करते. अशा परिस्थितीत पाकिस्तानला प्रत्यक्ष सुधारणांची आवश्यकता आहे. सुधारणांच्या नावावर अशाप्रकारच्या सोंगाची नव्हे!